杜万华:深入推进破产法律实施 积极补齐市场机制短板
来源: | 作者:佚名 | 发布时间: 2017-07-25 | 507 次浏览 | 分享到:

说明:本文为最高人民法院审判委员会专职委员杜万华于2017年6月3日在“第八届中国破产法论坛暨《企业破产法》实施十周年纪念研讨会”开幕式上的致辞内容,经作者审定后,发表于《人民司法》2017年第19期。



深入推进破产法律实施  积极补齐市场机制短板


最高人民法院审判委员会专职委员  杜万华




2007年企业破产法实施之时,中国经济经历了改革开放以来近三十年的高速发展,逐步进入换挡转型期。2008年全球金融危机暴发后,世界各国家和地区经济也处于深度调整期,金融危机及其余波引发大量企业兼并重组、破产重整和清算,新的经济形态和世界格局在震荡中逐步调适。与此相对应的是,企业破产法实施后的相当一段时间内,由于对破产制度的认识不全面、企业破产配套制度不完善、破产审理工作机制不健全等因素影响,企业破产工作的开展遇到了较多困难,每年进入人民法院的企业破产案件只有3000件左右,企业破产制度在优化资源配置、规范市场秩序、实现市场出清等方面的作用未能充分发挥。


党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视发展和完善社会主义市场经济。党的十八届五中全会要求更加注重运用市场机制、经济手段、法治办法化解产能过剩,完善企业退出机制。中央经济工作会议强调,在处置僵尸企业、化解过剩产能、推进供给侧结构性改革中,司法部门要依法为实施市场化破产程序创造条件。去年9月3日,习近平主席与美国奥巴马总统在二十国集团领导人杭州峰会期间开展会晤,双方达成一系列重要共识,形成了中美元首杭州会晤中方成果清单,其中特别强调要建立和完善破产制度和机制。当前,充分运用破产法治思维、正确贯彻破产法治方式,已成为促进国家治理体系和治理能力现代化的历史契机。推进破产法律深入实施、积极补齐市场机制短板,是人民法院必须承担的一项艰巨任务。


一、要进一步加强对破产制度重要性的认识


我国从一个经济比较落后的国家,跃升为世界第二大经济体,取得了举世瞩目的成就,形成了中国特色社会主义市场经济基本格局。随着经济结构迈向更高层次和新经济、新业态不断涌现,作为市场经济主体的企业面临的矛盾和挑战不断加大。运用破产手段积极服务和保障具有经营价值的困境企业健康发展、促进没有经营前景的企业及时有序退出市场,具有重要意义。我们要进一步加强对破产制度重要性的认识。


(一)实施破产制度、补齐市场主体救治和退出机制短板,对完善社会主义市场经济具有重要意义


我国社会主义市场经济体制从改革开放以来逐步建立。小平同志“南巡讲话”以后,社会主义市场经济的步伐进一步加快。2010年,我国初步建立了中国特色社会主义市场经济,但是我国市场经济体制并不完善,存在比较明显的短板,市场主体的救治机制和退出机制并没有真正落地。尽管企业破产法已经通过多年,但是在司法审判中,企业破产法所发挥的作用有限。


人吃五谷生百病,生病以后去医院。但是企业病了怎么办?到现在为止,将人民法院办成治疗生病企业的医院的理念还没有完全建立。去年以来,我一直呼吁要形成这一工作理念,得到了社会各界,特别是理论界的响应。现在仍有必要强调,企业生病了,就应当由人民法院这个医院运用破产制度予以治疗。企业被治愈后,可重返市场经济的舞台,任意驰骋。但是目前而言,这个制度还没有完全建立。


据统计,2014年商事登记制度改革后,我国平均每天新增企业1万余户,但近一半企业的年龄在5年以下,不少企业成立2、3年经营就难以为继。有的企业耗费大量资金、土地、信用等经济资源,但生产效率低下、市场前景渺茫,不仅自身难以为继,而且挤压了新企业的生存发展空间;有的企业产能严重过剩,导致全行业产品价格回落,进而导致一些原本经营较好的企业效益也难以保障,最终使局部企业的不景气波及整个行业,产生劣币驱逐良币现象。尽管困境企业症状多样、情况不一,但如果任由其发展,则可能进一步消耗资源、透支社会信用,从整体上拉低我国市场经济的质量和水平,为经济持续健康发展埋下巨大隐患,因此,对于这些企业,如果符合破产条件,就应当进入破产程序。人民法院对这些企业能救治的应积极救治,不能救治的就应该通过破产清算使其退出市场。所以,破产制度对于补齐市场主体救治和退出机制短板具有十分重要的意义。目前还有很多国家不承认中国的市场经济地位,其中一个重要原因与我国破产制度未能真正落地有关系。


(二)实施破产制度,对于保护市场主体具有重要意义


目前,很多企业一旦进入破产,都会被认为是一件丢脸的事情。所以当企业快要破产时,往往不是借用破产制度来治疗自己企业的病,而是采用借高利贷或其他方式孤注一掷来缓解眼前危机,结果企业死亡得更快。


从调研的情况看,有些企业生病的原因不完全是它的产品没有市场。企业生病的病因虽然很多,但通过破产重整不少都可以解决。很多企业一听说要到法院破产,就不敢来了。这是债务人通常的反应。债权人发现企业濒临破产,就争相对该快破产的企业提起诉讼,得到人民法院的生效判决书后,就通过强制执行来实现其权益。结果是进一步加速濒临破产企业的死亡。通过破产制度对生病企业进行救治,对保护各类市场主体都有重要意义。首先,对于债务人而言,企业进入破产程序后,如果发现企业破产的原因是流动性出现问题,就着重解决流动性问题;如果发现企业产品质量技术出现问题,就着重解决技术问题;如果是企业管理出现问题,就着重解决管理问题。从一年多来的破产审判工作情况看,我们发现很多存在问题的企业经过救治后,大多都恢复了生机。其次,对债权人而言,通过破产制度,可以从实质上保护债权人的合法权益。一个企业生病了,就像一只母鸡已经饿得只有骨头,不能下蛋。此时有两个办法:一是我们给这只鸡一点米,对它进行疗养,把这只鸡继续养肥,让它继续下蛋;还有一个办法是把这个鸡杀掉,得到一点皮毛和骨头。哪一个办法好呢?当然是把这个鸡救活让它继续下蛋更好。目前,由于破产制度没有完全落地,很多债权人希望把这只鸡杀掉。这种做法实际上不是对债权人利益的有力保护,而是对债权人利益的损害。


实施破产制度对保护市场主体具有重要意义,即使进入破产程序的企业真正破产了,对于企业的股东也是一种保护。所以,无论是对企业的股东,还是对破产企业或债权人,破产制度都是一种保护制度。有人说破产不好,可是美国特朗普总统曾四次破产,而且愈破愈旺,现在还成了美国总统。因此,破产制度利用好了,对于我国市场经济建设有极大益处。


(三)实施破产制度,对于完善司法工作机制,从制度上打通解决部分执行难问题“最后一公里”具有重要意义


我国现在司法审判采用的是三环节理论,即立案、审判、执行。对民事商事审判而言,司法程序基本上采用三环节工作方法。某一民事纠纷出现后,原告先到法院立案,纠纷进入审判。通过一审、二审,一审原告获得生效判决以后,进入到执行程序。有些作为被执行人的企业有执行能力,进入执行程序以后,很快就实现了债权人的债权,权利人的利益得到保护。在这种情况下,民商事审判的三环节就足够了。但是,实践中往往会出现其他情况。当权利人收到生效判决后,发现被执行人没有执行能力或者执行能力很弱。如果作为被执行人的债务人面对众多债权人或权利人,债务人将完全入不敷出,难以实现所有债权人或权利人的权利主张。这就是我们在执行中常常说的执行不能。目前,人民法院对这些执行不能案件通常的做法是终结本次执行。但这些案件形式上终结了,实质上并未最终解决。如果破产制度在我国真正落实到位了,把破产制度作为司法审判工作的第四个环节,情况就可能会发生很大的变化。如果这类执行不能的企业进入破产程序,并通过破产程序把企业救活了,那么债权人的利益就能得到实现,作为债务人的企业也可以重新登上市场经济的舞台。即使破产企业最终不能救活,需要通过破产清算退出市场,那么与之相关的一系列执行案件也可以得到解决,有关企业的执行难问题就可以得到部分解决。如果在条件成熟的时候,我们把个人破产制度再建立起来,那么执行难的问题,就能够通过破产程序实现良性循环,这一问题就可以得到较好解决。所以,要从制度上解决执行难问题,就应当建立完善的破产制度。


二、要进一步建立和完善四项工作机制,进一步推动破产审判工作的发展


(一)要建立破产企业的识别机制。困境企业进入破产程序以后,人民法院应该把这些企业分门别类进行识别。第一类企业,产品有市场、技术先进,只是因为流动性吃紧而陷入经营危机。可以通过破产重整,让它重获生机。第二类企业,产品没有市场,但导致产品没有市场的原因是技术落后。人民法院通过重整,引进先进技术,让企业获救。第三类企业,产品虽然没有市场,但是通过改变它的经营模式,改变它的产品经营方向,重新开拓市场,改进企业的管理方式,仍可以使企业获得重生。对于以上三类破产企业,人民法院可以进行重整。对于产品没有市场、技术比较落后、消耗资源又大的企业,就应当让它退出市场。因此,到底是通过破产重整救治企业还是通过破产清算使其有序退出,首先必须对企业类型进行正确识别。


(二)要建立法院和政府破产工作统一协调机制。破产审判工作单靠人民法院是难以高效开展的,一定要与政府共同协作,才能够实现法律效果和社会效果的有机统一。人民法院要在各级党委的领导下,与地方政府建立企业破产工作统一协调机制,保障破产工作有序开展、稳妥推进。由该协调机制来统筹企业清算、破产的相关工作,一体解决破产重整、破产和解和破产清算的业务指导、信息提供、破产企业职工安置、维护稳定等方面的问题。特别是一些大中型国有企业的破产更离不开政府部门的协助。人民法院在处理一些中小微民营企业的破产案件时,对政府的依赖会低一些。对不同的破产对象,人民法院要采取不同的措施,不能将各种企业破产审判完全等量齐观。在大中型国有企业较多的地区,人民法院在审理破产案件时,需要与政府部门建立更紧密、高效的沟通机制。


(三)要建立信息交流沟通机制,运用信息化手段来推动破产审判工作。要让破产审判工作具有更高的透明度、公开性,让人民群众了解人民法院审判工作的公正性,通过公开来促进公正。要加强破产审判信息化工作,不断健全和升级最高人民法院建立的全国企业破产重整案件信息网络,加大破产重整信息公开力度,促进各类生产要素在全国乃至全球范围内自由流动和有效配置,最大限度地实现破产资产价值。要通过信息网络等方式,把破产企业信息适度向社会公开,吸引战略投资人加入到破产重整中来。因为有很多企业在本地破产时,其资产可能在本地价值不高,但在外地战略投资人看来它可能就是值钱的金子。现在破产企业破产重整效率不高的重要原因是信息不对称,如果把破产企业的信息广而告之,让投资人掌握破产企业的情况以后,积极加入到破产重整中,对于破产企业重整成功、获得新生有极大好处。从现代企业的投资技巧看,一个企业是从头开始,从征地立项开始来办的效率高呢,还是通过破产重整向破产资产中注入相应的资源来开拓业务的效率更高?这里就有企业重置成本与参与破产重整成本的比较问题,投资者们自己会对这一问题作出分析判断。关键是人民法院给投资人的破产信息是否准确,是否有助于其作出正确决策。破产信息交流沟通机制建立以后,破产重整成功的机率就会非常高。要发挥信息网便捷宣传、即时交流等功能,为企业破产重整提供优质服务,通过信息化提高审判效率、统一裁判尺度。


(四)要建立合法有序的利益平衡机制。人民法院在审理破产案件的过程中,无论是进行破产清算、破产重整还是破产和解,都要注意建立和完善利益协调机制。例如,在破产重整中,就需要协调好债权人与债务人、债权人与股东及战略投资人之间的利益关系,还要平衡企业和职工的关系、国家和企业的关系。人民法院必须要做好这方面的工作,要引导和监督破产管理人,使其在制定重整计划时平衡好各方利益。人民法院在审查重整方案时也要考虑各方的利益。对重整计划的强裁不是不可以使用,但是一定要平衡好各方利益,否则容易导致利益失衡。这些利益关系的平衡机制都是在破产审判工作中需要建立的。


三、今后破产审判工作应该重点关注的几个问题


从去年落实中央供给侧结构性改革、加强破产审判工作以来,破产审判工作有了很大进步,今年受理的破产案件比去年增长超过50%,增长幅度较大。按照中央要求,今年我国经济工作要进一步加强供给侧结构性改革,清理僵尸企业。人民法院的破产审判工作应重点关注以下几个问题:


(一)要进一步畅通破产程序的启动通道。要解决破产立案难的问题,现在这个问题没有完全解决。尽管企业破产启动难很大程度上是一个经济问题、社会问题,但人民法院要坚持从自身出发,首先从法院内部查排影响破产案件受理和审理的问题,并切实加以解决。去年以来,最高人民法院下发了一系列文件,推动破产立案工作,并狠抓政策落实,着重从破产立案、审判流程上扫清影响破产启动的障碍。目前看,企业破产受理渠道明显通畅。虽然今年人民法院受理破产案件数量相比去年增多,但是相对大量需要救治和出清的企业而言还只是冰山一角。今后,各地法院要继续按照最高人民法院《关于破产案件立案受理有关问题的通知》《关于调整强制清算与破产案件类型划分的通知》等的要求,切实抓好企业破产案件依法、便捷受理工作。最高人民法院要落实企业破产受理情况通报、违法拒绝受理企业破产通报等制度,计划建立破产案件受理、审查每月通报机制,各级法院每月受理、审查、审结多少破产案件等情况要向全国法院通报,并同时向中央报告。此外,对于符合破产立案条件的破产申请,地方法院拒绝立案的,发现一起就向全国通报一起。我们要坚决杜绝有意不作为现象,力促依法受理企业破产。


(二)要进一步推行执行转破产的工作。我国市场中有一批僵尸企业,有的甚至是“三无”企业。今年对于 于三无”企业要通过破产工作进行清理。最高人民法院与国资委等部门已就相关工作做过沟通,希望争取一部分财政资金,启动这一类企业的破产工作。另外,人民法院将通过推动执行转破产工作,进一步解决执行难问题。完善破产制度是解决执行难问题的重要措施之一。周强院长在全国人民代表大会上,向全国人民作了郑重承诺,要用两到三年时间基本解决执行难问题。解决执行难问题的关键之一在于大力开展破产审判工作。当前我国执行不能案件数占到未执行到位案件数的40%-50%,虽然这其中有部分案件是以自然人为被执行人的案件,但是其中大部分案件还是以企业为被执行人的案件。如果破产制度真正落到实处,一个破产案件可以消解若干执行案件。这些执行案件进入破产程序后,如果能够通过破产重整或破产和解解决,债权人的利益能够得到实现,执行难问题就迎刃而解。如果破产案件只能通过破产清算解决,那就对被执行人的破产财产进行清算,对所有债权人进行公平清偿。破产程序结束后,这些债权债务关系归于消灭,执行案件也可以结案。现在各地法院都在想办法解决执行难问题,但如果不从落实破产制度下手,执行难问题很难得到根本解决。尽管有些执行案件人民法院可以裁定终结本次执行,但是执行案件仍然存在,问题并未解决。从去年人民法院开展执行转破产工作以来,深圳等地区已经取得了初步的经验,效果非常好。各级人民法院要从解决执行难的角度认识开展破产审判工作的重要意义。执行难问题解决后,司法审判的形象和权威也将树立。今年人民法院将继续加大力度,把执行转破产这项工作深入扎实地推进下去。


(三)要进一步加大破产审判专业化的力度。破产审判工作能不能进一步向前推进,破产制度能不能真正在中国落地,在很大程度上取决于我国破产审判是否能够实现专业化。破产审判专业化分为两个方面:破产审判机构的专业化和破产审判队伍的专业化。去年最高人民法院开始重点抓破产审判工作时,全国大约有五六个法院设立了破产审判庭。最高人民法院2016年6月22日下发了《关于在中级人民法院设立清算与破产审判庭的工作方案》。根据该方案要求,在各直辖市至少要选择一个中级人民法院设立专门的清算与破产审判庭,省会城市和副省级城市中级人民法院要设立专门的清算与破产审判庭。经过一年工作,全国设立破产审判庭的法院现在达到86个。从长远来看,人民法院现有的破产审判机构远远不能适应破产审判工作的需要,还有大量潜在的破产案件没有到法院。我国每年有大量企业注册成立,但是破产重整、清算的企业非常少。市场主体只进不出,在市场经济中极少见到企业死亡,是很不正常的现象。其中一个原因是现在破产审判机构专业化和队伍专业化问题没有解决,今年人民法院要把破产审判机构专业化和队伍专业化的问题解决好。人民法院商事审判庭既办金融借款合同纠纷等案件,又办破产审判的案件,这不利于破产审判工作的开展,长此以往,对于我们积累审判经验非常不利。破产审判工作的程序与其他商事审判程序并不一样,其中与政府沟通、与各界沟通的经验积累,都需要破产审判庭自己来探索,所以,破产审判工作必须进一步推进专业化。


(四)要建立和完善破产管理人制度。目前,破产管理人制度是破产审判工作的瓶颈之一,是一个急需取得突破的问题。关于如何完善这项制度的问题,人民法院需要汲取社会各界的智慧。一旦企业进入破产程序后,大量工作需要破产管理人承担,包括与债权人谈判、与战略投资人谈判等等。破产程序中很多很细的工作都是由破产管理人负责的。依照企业破产法的相关规定,破产管理人主要由律师、会计师、清算师等人员组成。如果要提高破产重整的效率,提高破产重整的成功率,就需要将大量的科技工作者、企业管理者等人员引入破产管理人队伍中来。目前,破产管理人队伍主要是为适应破产清算工作而设,主要工作是清理、计算、分配破产财产。如果要提高破产重整的成功率,还需要在破产管理人制度上不断创新。破产管理人队伍建设应从以下四方面入手:第一,破产管理人要逐渐走专业化道路。第二,对破产管理人的管理要规范化,要思考是否通过管理人协会来管理、法院与破产管理人的关系如何处理、如何选任破产管理人、管理人指定方式如何确定等问题。最高人民法院在探索和解决这些问题时要起到引领作用,各地人民法院也要勇于探索。这是破产工作的重中之重。第三,破产管理人工作程序规范化的问题。第四,人民法院对破产管理人指导监督的规范化问题。


今年的人民法院破产审判工作要从以上四大方面着手。全国法院将发挥主观能动性、借助社会各界力量,齐心协力、不断进取,把企业破产审判工作推向一个新的台阶。






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